Децентралізація

Матеріал з Вікіпедії — вільної енциклопедії.
Перейти до: навігація, пошук

Децентралізація — процес перерозподілу або диспергування функцій, повноважень, людей або речей від центрального управління.[1][2]

Децентралізація влади включає як політичну так і адміністративну сторони. Децентралізація може бути територіальною – переміщення влади від центрального міста на інші території, і може бути функціональною – шляхом передання повноважень на прийняття рішень з головного органу будь-якої галузі уряду до чиновників нижчих рівнів[3]. Цей процес було названо «новим державним управлінням», який був описаний як децентралізація, предметне управління, конкуренція урядової і місцевої координації. [4]

За тлумаченням Великого тлумачного словника сучасної української мови, який значною мірою базується на матеріалах одинадцятитомного тлумачного «Словника української мови» (1970–1980) — це система управління, за якої частина функцій центральної влади переходить до місцевих органів самоуправління; скасування або послаблення централізації.[5]

Зростання державних витрат, низькі економічні показники і зростання впливу ідей вільного ринку переконали уряди децентралізувати свою діяльність, щоб укласти договори з приватними фірмами, що працюють на ринку і повністю приватизувати виконання деяких послуг.[6]

В Україні вперше децентралізація згадується в Конституції Української Народної Республіки від 29 квітня 1918 року, у якій зазначалося, що:

«не порушуючи єдиної своєї влади, УНР надає своїм землям, волостям і громадам права широкого самоврядування, дотримуючись принципу децентралізації».


Дослідження децентралізації[ред.ред. код]

У той час як децентралізація, особливо в урядовій сфері, широко вивчається і практикується, проте немає загального визначення або розуміння децентралізації. Сенс децентралізації може до певної міри змінюватися залежно від аспекту, в якому вона розглядається.[7] Ступінь децентралізації залежить від ступеня її функціональності (здатності). Концепція децентралізації по-різному застосована до групової динаміки і управління (менеджменту) наукою в приватних підприємствах та організаціях, політичних науках, юриспруденції (законодавстві) і державному управлінні, економіці (економічних науках) і технології.

Історики описали історію урядів і імперій з точки зору централізації і децентралізації. 1910 року в Історії народів Генрі КеботЛодж написав, що перський цар Дарій І (550-486 до н.е.) був майстром організації та за його правління "вперше в історії, централізація почала розглядатися з боку політики". Він також зазначив, що система децентралізації Дарія І відрізняється від децентралізації в Стародавній Греції.[8] З 1980-х багато вчених писали про цикли централізації і децентралізації. Стівен К. Сандерсон писав, що за останні 4000 років князівства і держави послідовно пройшли кроки централізації і децентралізації економічної, політичної та соціальної влади[9]. ЇлдізАтас писав, що цей процес відбувається ще «з кам'яного віку» не тільки в князівствах, а і в імперіях та сучасних «панівних державах»[10]. Крістофер К. Чейз-Данн і Томас Д. Холл рецензували інші роботи, які розкривали ці цикли, включаючи роботи, в яких аналізувалася теорія еліт, що формуються під час накопичення державою багатств і які, в період «конкуренції всередині правлячого класу, провокують злет і падіння держави" та роль еліти в процесі централізації і децентралізації.[11]

Децентралізоване управління[ред.ред. код]

Відповідно до Європейської Хартії Місцевого Самоврядування від 15.10.1985 р., зміст місцевого самоврядування полягає у гарантованому державою праві та реальній здатності самих територіальних спільнот громадян (територіальних колективів) та сформованих ними органів самостійно та під свою відповідальність вирішувати окрему частину публічних справ, діючи в межах конституції та законів відповідної держави. Органи місцевого самоврядування визнано однією з головних підвалин будь-якого демократичного режиму.

Дуже високий ступінь децентралізації спостерігається у Швеції, при чому уряд не втручається у справи місцевої влади. Такий же дуже високий ступінь децентралізації характерний для Данії.

Політична децентралізація[ред.ред. код]

Метою політичної децентралізації є надати громадянам або їх обраним представникам більше впливу у розробці та реалізації законів і політиці. Залежно від країни, для цього може знадобитися конституційні або законодавчі реформи, розвиток нових політичних партій, створення місцевих політичних одиниць, і заохочення пропагандистських груп. Одним з аргументів на користь здійснення децентралізаційних реформ є підвищення ефективності діяльності як центральних, так і місцевих органів влади, а також створення сприятливих умов для економічного розвитку.

Політична децентралізація означає регіональне представництво у національному парламенті, вибори регіональних урядів, розподіл політичної влади, конституційні права регіонального рівня та взаємозв'язок між регіональним та національним рівнем. Регіональне представництво у національному парламенті відображає наявність однієї або двох палат законодавчого органу, та адекватність представленості регіону у національному законодавчому органі. Індикатор політичного взаємозв'язку відображає роль регіонального рівня у діяльності національного рівня.

Політична децентралізація включає в себе показники, які вимірюють політичну участь на регіональному рівні та між різними рівнями і показує наскільки незалежно регіональний рівень приймає рішення без зважання на національний рівень, який має право на втручання.

Ступені функціональності[ред.ред. код]

Досить часто, у багатьох країнах ступінь політичної децентралізації вищий, ніж функціональної. Високий ступінь функціональної та політичної децентралізації характерні для Німеччини, Швейцарії, Бельгії та Іспанії, досить високі — Чехія, Португалія, Польща.[12] Більше політичних, ніж функціональних повноважень мають Австрія і Словаччина. У Словаччині функціональна децентралізація є на дуже низькому рівні, а політична — на досить високому, що є свідченням того, що регіональний рівень практично не має повноважень з прийняття рішень.[12] Більший за політичну ступінь функціональної децентралізації у Болгарії та Литві, що передбачає, що регіони мають майже схожі повноваження на регіональному рівні, але практично не впливають на національний рівень.[12]

Існує висока взаємозалежність між функціональною та політичною децентралізацією. Якщо регіони мають у своєму розпорядженні певні фінансові кошти, але обмежені у прийнятті та реалізації своїх рішень (немає функціональної децентралізації), то така фінансова автономія втрачає сенс. У протилежному випадку, повноваження з вирішення власних проблем не підкріплені відповідними фінансовими коштами, також втрачають свою значимість.

Чим більше політичних функцій має регіональний рівень влади, тим автономнішим він є у реалізації політичної влади. Більше того, фінансова і функціональна, так само як і адміністративна децентралізація мають позитивний взаємозв'язок: чим більше регіон має фінансових засобів, тим більше функцій він може виконувати і може дозволити собі утримувати більший управлінський апарат.

Адміністративна децентралізація[ред.ред. код]

На сьогодні, існують чотири основних форми адміністративної децентралізації:[13][14]

1) Деконцентрація – найслабша форма децентралізації, за якою, передаються повноваження з управління, використання коштів та реалізації соціальної політики від центральних органів до органів в уже існуючих районах або, при необхідності, до новостворених, але з умовою, що прямий контроль за виконанням даних повноважень ведеться з центру.

2) Делегування не передбачає відповідальність напівавтономних місцевих урядів за управління, використання коштів та реалізацію соціальної політики. Ці уряди не повністю контролюються центральним урядом, але в кінцевому рахунку підзвітні йому. Даний вид включає створення державно-приватних підприємств або корпорацій – спеціальних проектів з надання різних послуг в регіонах. За цією системою місцевий уряд отримує широкі повноваження.

3) Деволюція – передання всіх повноважень у сфері управління, використання коштів та реалізації соціальної політики на субнаціональному рівні до регіонального або місцевого уряду, чи уряду штату.

4) Відчуження (або приватизація) – означає перехід всіх підприємств, установ та організацій у приватну власність, при чому має місце повне зняття з держави відповідальності за управління, використання фінансів та реалізацію соціальної політики. Можуть бути продані також засоби виробництва, допускається звільнення або переведення працівників з приватних компаній або некомерційних організацій[15]. Багато з цих функцій спочатку виконуватися приватними особами,

компаніями або організаціями, а потім перейшли до уряду або безпосередньо, або шляхом регулювання діяльності господарюючих суб'єктів[16].

Адміністративна децентралізація в Україні[ред.ред. код]

Народ здійснює владу безпосередньо через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

ст. 5 Конституції України

Система адміністративно-територіального устрою дісталася Україні у спадок від колишнього СРСР і характеризується високим ступенем централізації влади по вертикалі, а представницькі органи на місцях так і не стали провідниками ефективної політики в інтересах людини і забезпечення захисту нагальних потреб територіальних громад.[17] Низька ефективність діяльності органів місцевого самоврядування, значною мірою, обумовлена недостатнім рівнем бюджетного фінансування та відсутністю механізму трансферу фінансових ресурсів на рівень територіальних громад.[17]

В Україні у межах певних адміністративно-територіальних одиниць співіснують дві форми організації місцевої влади: органи місцевого самоврядування і місцеві державні адміністрації.[18] Центральні органи влади представляють інтереси держави, а органи місцевого самоврядування інтереси лише територіальних громад, або їх об'єднань і діяльність їх обмежена територією громади.[19] Поляризація інтересів центра і регіонів є основою зародження муніципальної влади, яка виникає в процесі децентралізації публічної державної влади. Масштаби та ефективність органів місцевого самоврядування, а відповідно і добробут територіальних громад та держави в цілому прямо залежить від характеру правовідносин між різними рівнями влади. В Україні конституційна модель організації державної виконавчої влади є недосконалою, оскільки місцеві державні адміністрації існують не тільки для здійснення контрольно-наглядових функцій щодо органів місцевого самоврядування, а й володіють повноваженнями щодо управління відповідними територіями.[18][19] Тому досі триває пошук оптимального варіанту взаємодії органів самоврядування з органами державної виконавчої влади.[18]

В юриспруденції утвердилася думка, що унітарні держави за ступенем своєї демократизації значно поступаються федеративним, оскільки останні є більш децентралізованими.[20] Разом з тим сам по собі факт наявності федеративного устрою не гарантує демократичності та реальної децентралізації, що підтверджує досвід Російської Федерації - однієї з авторитарних держав сучасності. У той же час багато демократичних держав досягають значного ступеню децентралізації, лишаючись унітарними за устроєм (наприклад, Іспанія).

Надмірна централізація влади, неефективна організація влади на регіональному рівні, недієздатність місцевого самоврядування і досі залишаються проблемою українського суспільства.[19]

Фінансова децентралізація. Фіскальна децентралізація[ред.ред. код]

Фінансова децентралізація відображає фінансові повноваження органів регіонального рівня і є однією з фундаментальних умов незалежності та життєздатності органів місцевої влади: децентралізація процесів ухвалення рішень збільшує можливості участі місцевої влади в розвитку підконтрольної їй території; фіскальна децентралізація сприяє ефективному забезпеченню суспільними послугами шляхом ретельнішого узгодження видатків органів влади з найнеобхіднішими місцевими потребами.[21] Обов'язковою умовою існування дієвого інституту самоврядування є формування більшої частини доходів місцевих бюджетів за рахунок місцевих податків і зборів, які самостійно встановлюються органами самоврядування.[22] Реалізація законодавчо закріпленого права кожного адміністративно-територіального утворення на економічну самостійність неможлива без наявності в кожного органу влади власного бюджету і права його складання, затвердження і виконання без втручання ззовні.[23]

Фіскальна децентралізація і бюджетний федералізм[ред.ред. код]

Бюджетна децентралізація – перенесення надходження доходів та/або здійснення витрат грошових коштів на більш низький рівень уряду при збереженні фінансової відповідальності. [24] Зазвичай, цей процес називається бюджетний федералізм, але це поняття може стосуватись унітарних, федеративних так і конфедеративних урядів. Бюджетний федералізм також характеризується "вертикальним дисбалансом", де центральний уряд виділяє або занадто багато або занадто мало коштів для фінансування нижчих урядів. Це також може бути способом збільшення контролю центрального уряду за більш низькими рівнями, якщо вони не пов'язані між собою іншими видами відповідальності за повноваження.[25] [26] [27]

Бюджетна децентралізація може бути досягнута шляхом врегулювання системи справляння зборів, встановлення місцевих податків на власність та податків з договорів купівлі-продажу, шляхом отримання міжбюджетних трансфертів з центрального уряду, грантів чи місцевих позик. Передача коштів може бути як з подальшим обов’язком звітувати про їх витрачення так і без нього. [13] [28]

Фінансова децентралізація в Україні[ред.ред. код]

Щоб приєднатися до Європейського Союзу Україна повинна провести велику кількість різноманітних реформ, включаючи і фінансову децентралізацію, оскільки без фінансового забезпечення неможливо досягти значних і вагомих результатів в інших сферах реформування.

Стосовно визначення поняття «місцеві бюджети» в економічній літературі немає єдиної точки зору.[29] У перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення.[29] Наявність місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».[13][30][31]

За результатами досліджень, нині діючий бюджетний механізм в Україні, при якому місцеві ради вищого рівня встановлюють нормативи відрахувань від регулюючих податків і зборів та суми дотацій, призводить до погіршення функціонування місцевих бюджетів нижчого рівня.[29] Це, у свою чергу, не дає змоги профінансувати всі необхідні видатки, що спричиняє погіршення стану соціально-економічного розвитку.[29] В Україні спостерігається певна неоднорідність регіонального економічного розвитку, що негативно впливає на загальні темпи економічного розвитку країни.[32]

Децентралізація сприяє створенню сприятливого клімату для місцевого бізнесу.[33]

Економічна децентралізація або ринкова[ред.ред. код]

Економічна децентралізація може бути здійснена шляхом приватизації комерційних підприємств які належать державі. Також це робиться шляхом повного дерегулювання і скасування обмежень на бізнес підприємств, що конкурують з державними службами, наприклад, у сфері надання поштових послуг, освіти та інше. Навіть коли приватні компанії та корпорації працюють для отримання таких послуг на контрактній основі, інші мають на меті їх перетворення у некомерційні організації чи об’єднання.[13]

З 1970-х років проводився процес дерегулювання деяких галузей, таких як банківська справа, вантажоперевезення, авіаперевезення та телекомунікації. Взагалі, які привели до посилення конкуренції і зниження цін. В Інституті Катона (CatoInstitute), американському мозковому центрі зазначали, що дерегулювання деяких галузей промисловості було компенсовано за рахунок більш жорсткого регулювання в інших галузях, які завдали значної шкоди споживачам.[34] На рахунок банківської сфери, в Інституті Катона (CatoInstitute) вважають, що дерегуляція дозволила банкам конкурувати на державному рівні, збільшити вибір для споживачів, тоді як жорстке регулювання з центру змушує банки вести бізнес так, як скаже уряд , зокрема надавати позики фізичним особам, які не здатні їх погасити, що призводить до фінансових криз, наприклад у 2007-2008 роках.[35]

Одним із прикладів економічної децентралізації, яка заснована на ліберально-соціалістичній моделі, є децентралізоване економічне планування. Децентралізоване планування є видом економічної системи, в якій процес прийняття рішень розподілений між різними органами або локалізований в одному органі. Застосування даного методу на практиці почалося в 1996 році в штаті Керала, що у Індії.[36]

Деякі науковці стверджують, що урядова стандартизація в галузі товарного ринку, контрольні закупівлі, впровадження будівельних норм і правил, спеціальної та професійної освіти і сертифікації торгівлі є необхідним. ЕммануельОріоль і Мішель Бенайм написали «порівняльні переваги» децентралізації в порівнянні з державним регулюванням у встановленні стандартів. Вони з’ясували, що необхідність державного регулювання може з’явитись, якщо громадська безпека перебуває під загрозою, а самостійне встановлення стандартів краще, бо, зазвичай, "регулюючі органи або «експерти» можуть неправильно зрозуміти смаки і потреби споживачів". Так як компанії не схильні впроваджувати стандарти, важкі для виконання, то найближчим часом будуть впроваджені тільки ті, які задовольняють потреби сучасної економіки.[37]

Екологічна децентралізація[ред.ред. код]

Центральний уряд може володіти великими ділянками землі і управляти лісовими, водними, мінеральними та іншими ресурсами. Уряд також може розпоряджатися ними за допомогою урядових операцій або шляхом здачі їх в оренду приватному бізнесу; або він може не використовувати ресурси задля збереження навколишнього природного середовища. Уряд також слідкує за землею, що знаходиться у приватній власності шляхом встановлення правил використання землі, створення екологічних та інших норм[38]. Продаж або оренда земель може бути вигідною для уряду, який прагне відмовитися від управління землею, але за такими землями зберігається громадський контроль через небезпеку екологічного забруднення. Найефективнішим способом боротьби з цими проблемами було визнано передачу управління регіонам чи органам місцевого самоврядування.[39][40] Така децентралізація мала місце в Індії[41] та в інших країнах третього світу[42].

Реформа децентралізації влади в Україні[ред.ред. код]

Децентралізація - це передача значних повноважень та бюджетів від державних органів органам місцевого самоврядування. Так, аби якомога більше повноважень мали ті органи, що ближче до людей, де такі повноваження можна реалізовувати найбільш успішно.

П’ять кроків, необхідних для реформи Децентралізації влади[ред.ред. код]

  1. Визначити територіальну основу органів місцевого самоврядування та виконавчої влади
  2. Розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування різних рівнів
  3. Розмежувати повноваження між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади
  4. Визначити, скільки ресурсів треба на кожному рівні
  5. Зробити органи місцевого самоврядування підзвітними перед виборцями і державою

Офіційний державний ресурс - Децентралізація влади в Україні[ред.ред. код]

Примітки[ред.ред. код]

  1. Definition of decentralization, TheFreeDictionary.com, accessed February 4, 2013.
  2. Definition of decentralization, Merriam-Webster Dictionary, accessed February 4, 2013.
  3. ”Decentralization: A Sampling of Definitions”, 1999, p. 5-8.
  4. Managing Decentralisation: A New Role for Labour Market Policy, Organisation for Economic Co-operation and Development, Local Economic and Employment Development (Program), OECD Publishing, 2003, p 135, ISBN 9789264104709
  5. Децентралізація у Великому тлумачному словнику сучасної української мови на Lingvo.ua
  6. Editors: S. N. Mishra, Anil Dutta Mishra, Sweta Mishra, Public Governance and Decentralisation: Essays in Honour of T.N. Chaturvedi, Mittal Publications, 2003, p. 229,ISBN 9788170999188
  7. Decentralization: A Sampling of Definitions, Joint UNDP (United Nations Development Programme)-Government of Germany evaluation of the UNDP role in decentralization and local governance, at the United Nations Development Programme website, October 1999, p. 1, 3-6. Quote: «In fact, a quick review of the literature shows that there is no common definition or understanding of decentralization, although much work has gone into exploring its differing applications.»
  8. Henry Cabot Lodge, Volume 1 of The History of Nations, H. W. Snow, 1910, p. 164
  9. Stephen K. Sanderson, Civilizations and World Systems: Studying World-Historical Change, Rowman & Littlefield, 1995, p. 118-119 , ISBN 9780761991052
  10. Yildiz Atasoy, Hegemonic Transitions, the State and Crisis in Neoliberal Capitalism,Volume 7 of Routledge Studies in Governance and Change in the Global Era, Taylor & Francis US, 2009, p. 65-67, ISBN 9780415473842
  11. Christopher K. Chase-Dunn, Thomas D. Hall, Rise and Demise: Comparing World Systems, Westview Press, 1997, p. 20, 33, ISBN 9780813310060
  12. а б в Іжа М. М. Показник децентралізаційних процесів у країнах Європи // Вісник СевНТУ. Збірник наукових праць. — 2010, Вип. 112
  13. а б в Different forms of decentralization, Earth Institute of Columbia University,accessed February 5, 2013.
  14. ”Decentralization: A Sampling of Definitions”, 1999, p. 8.
  15. Summary of Janet Kodras, "Restructuring the State: Devolution, Privatization, and the Geographic Redistribution of Power and Capacity in Governance", from State Devolution in America: Implications for a Diverse Society, Edited by Lynn Staeheli, Janet Kodras, and Colin Flint, Urban Affairs Annual Reviews 48, SAGE, 1997, p. 79-68 at Restructuring local government project website.
  16. John Stossel, “Private charity would do much more — if government hadn't crowded it out”, Jewish World Review, August 24, 2005.
  17. а б Верещук І. А. Особливості територіальної організації влади Львівської області // Економічний часопис-XXI Науковий журнал. — ХХІ № 9-10 2011
  18. а б в Трачук П. А. Децентралізація та проблеми адміністративного самоврядування // Держава і прав. Збірник наукових праць. — 2010, Випуск № 48.
  19. а б в Євтушенко О. Н. Проблеми децентралізації державної влади і місцеве самоврядування в Україні // Гілея: науковий вісник. Збірник наукових праць. — 2009, № 29
  20. Шевченко А.Є, Міщук В. В. Шляхи оптимізації унітарної форми державного устрою України на прикладі Італії // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. Збірник наукових праць. — 2012, № 3
  21. Хамініч С. Ю., Климова В. М. Особливості фіскальної децентралізації в умовах розвитку національного господарства України // Вісник Дніпропетровського університету Науковий журнал. — Випуск 5/2, 2011, № 10/1, Том 19
  22. Макаренко О. Є. Шляхи розвитку фінансової незалежності місцевого самоврядування // Державне будівництво. Електронне наукове фахове видання. — 2008, № 1
  23. Бюджетний кодекс України. — Х.: Одіссей, 2005. — 104 с.
  24. Different forms of decentralization, Earth Institute of Columbia University,accessed February 5, 2013.
  25. David King, Fiscal Tiers: The Economics of Multilevel Government, George Allen and Unwin, 1984.
  26. Nico Groenendijk, "Fiscal federalism Revisited" paper presented at Institutions in Transition Conference organized by IMAD, Slovania Ljublijana.
  27. ”Decentralization: A Sampling of Definitions”, 1999, p. 18.
  28. Intergovernmental Fiscal Relations, Decentralization and Subnational Economies project, World Bank website, accessed February 9, 2013.
  29. а б в г Craig R. Prentiss, Debating God's Economy: Social Justice in America on the Eve of Vatican II, Penn State Press, 2008, p. 43, ISBN 9780271033419
  30. David De Leon, Leaders from the 1960s: A Biographical Sourcebook of American Activism, Greenwood Publishing Group, 1994, p. 297, ISBN 9780313274145
  31. Nancy L. Roberts, Dorothy Day and the Catholic worker, Volume 84, Issue 1 of National security essay series, State University of New York Press, 1984, p. 11, ISBN 9780873959391
  32. Jesse Walker, Mark O. Hatfield, RIP, Reason, August 8, 2011.
  33. Mildred J. Loomis, Decentralism: Where It Came From - Where Is It Going?, Black Rose Books, 2005, ISBN 9781551642499
  34. Jerry Taylor and Peter Van Doren, Short-Circuited, Wall Street Journal, August 30, 2007, reprinted at Cato Institute website.
  35. Mark A. Calabria, Did Deregulation Cause the Financial Crisis?, Cato Policy Report, July/August 2009, Vol. XXXI No. 4p 1, 6-8.
  36. Peoples planning : kerala's dilemma by K P Kannan, Seminar 485 2000
  37. Emmanuelle Auriol and Michel Benaim, Standardization in Decentralized Economies,The American Economic Review, June 2000, p. 1, 5.
  38. Terry L. Anderson, Vernon L. Smith, and Emily Simmons, How and Why to Privatize Federal Lands, Cato Institute policy paper No. 363, November 9, 1999.
  39. Ribot, J (2002). Democratic Decentralisation of Natural Resources: Institutionalising Popular Participation. Oxon: Routledge.
  40. Ribot, J (2002). Democratic Decentralisation of Natural Resources: Institutionalising Popular Participation. Oxon: Routledge.
  41. I. Scoones, Beyond Farmer First, London: Intermediate technology publications.
  42. Larson, A (2002). "Natural Resource Management and Decentralisation in Nicaragua: Are Local Governments up to the job?". World Development 30 (1): 17–31. doi:10.1016/s0305-750x(01)00098-5.

Див. також[ред.ред. код]