Спільна сільськогосподарська політика

Спі́льна сільськогоспода́рська полі́тика (ССП; Common Agricultural Policy, CAP) — сільськогосподарська політика Європейської комісії. Вона впроваджує систему сільськогосподарських субсидій та інших програм. Вона була запроваджена в 1962 році і з того часу зазнала кількох змін, спрямованих на зменшення витрат бюджету ЄЕС (з 73% у 1985 році до 37% у 2017 році) та врахування розвитку сільських районів у своїх цілях. Однак вона зазнала критики через свою вартість, а також екологічний та гуманітарний вплив.

Вступ України до Європейського Союзу вимагатиме перегляду Спільної сільськогосподарської політики (ССП). Оскільки Україна володіє одними з найбільших площ сільськогосподарських угідь у Європі, за чинних правил фінансування вона б отримувала значну частину аграрного бюджету ЄС. Це викликає занепокоєння діючих країн-членів і опір швидкій інтеграції з боку сусідніх держав, насамперед Польщі.

Як зазначав міністр сільського господарства та розвитку села Польщі Чеслав Секерський, вступ України неминуче змусить ЄС реформувати ССП та систему європейських дотацій. За його словами, нинішня європейська політика абсолютно не адаптована до масштабів українських агрохолдингів, які є ключовими гравцями на ринку.

Щоб запобігти фінансовому дисбалансу та захистити європейських фермерів, розглядаються різні обмежувальні заходи на перші роки після потенційного вступу України. Зокрема, єврокомісар з питань сільського господарства Януш Войцеховський закликав до запровадження системи обов'язкового обмеження (кепування) розміру субсидій, щоб уникнути виплат гігантським агрокомпаніям. Крім того, європейські аналітики прогнозують для України тривалий перехідний період: у перші роки членства Україна може мати жорсткі квоти на експорт та обмежений доступ до прямих дотацій, доки її агросектор не буде повністю синхронізований з екологічними та санітарними стандартами Європейського Союзу.

Огляд

Учасники зустрічі голів комітетів сільського господарства країн-членів ЄС з питань Спільної сільськогосподарської політики 2014–2020 років у Сенаті Польщі.

ССП часто пояснюють як результат політичного компромісу між Францією та Німеччиною: німецька промисловість матиме доступ до французького ринку; натомість Німеччина допомагатиме оплачувати потреби французьких фермерів. ССП завжди була складною сферою політики ЄС для реформування; це проблема, яка виникла в 1960-х роках і продовжується донині, хоча й менш серйозно. Зміни до ССП пропонує Європейська комісія після проведення громадських консультацій, а потім надсилає свої пропозиції до Ради та Європейського парламенту. І Рада, і Європейський парламент мають погодитися на будь-які зміни. У 2013 році Парламент вперше взяв участь у процесі змін. Участь Парламенту, який представляє громадян, підвищує демократичну легітимність ССП. За межами самого Брюсселя вплив потужного сільськогосподарського лобі був одним із факторів, що визначали сільськогосподарську політику ЄС з найперших днів інтеграції.

Останнім часом зміни стали більш очевидними через вимоги зовнішньої торгівлі та втручання в сільськогосподарські справи інших складових політичної системи ЄС, таких як робочі групи захисту прав споживачів та екологічні департаменти Союзу. Крім того, євроскептицизм у таких державах, як Данія (а раніше і Сполучене Королівство), частково підживлюється ССП, яку євроскептики вважають шкідливою для своєї економіки.

Прихильники стверджують, що ССП є винятковим економічним сектором, оскільки він захищає сільський спосіб життя, хоча й визнається, що він впливає на бідність у світі. Ця політика значно змінилася з моменту її створення Римським договором (1957). Істотні реформи протягом багатьох років віддалили ССП від політики, орієнтованої на виробництво.

ССП ґрунтувалася на двох основних підвалинах:

• Підтримка сільськогосподарського виробництва та спільна організація ринків (I підвалина, раніше відома як розділ сільськогосподарських гарантій)
• Політика розвитку сільської місцевості (II підвалина, компонент структурної політики сільського господарства, раніше відома як розділ сільськогосподарського керівництва).

Відповідно, Європейський фонд сільськогосподарської орієнтації та гарантій (EAGGF) ЄС, який спочатку фінансував ССП в цілому, у 2007 році був замінений двома окремими фондами, по одному для кожного з двох стовпів:

• Європейський фонд сільськогосподарських гарантій (EAGF) та
• Європейський сільськогосподарський фонд розвитку сільських районів (EAFRD, структурний фонд).

Реформи ССП неухильно знижували її частку в бюджеті ЄС: у 1980 році на неї припадало понад 70% витрат ЄС, тоді як у 2021 році – менше 25%. У 2019 році Франція була найбільшим бенефіціаром цієї політики – 17,3%, за нею йшли Іспанія з 12,4% та Німеччина (11,2%), Італія (10,4%), Польща (8,1%) та Сполучене Королівство (7,2%). Реформа 2003 року запровадила Схему єдиного платежу (SPS), або, як її також називають, Єдиний платіж для фермерських господарств (SFP). Найновіша реформа була проведена у 2013 році комісаром Дачіаном Чолошем і діє протягом періоду з 2014 по 2020 рік.

З 1970 року для рибальства та рибного ринку ЄС діє окрема Спільна рибальська політика (СРП) з власним окремим фондом структурної політики, створеним як відділення від Європейської аграрної фонду (EAGF) у 1993 році (наразі він діє під назвою Європейський фонд морського господарства, рибальства та аквакультури або EMFAF), тоді як інтервенції на рибному ринку продовжують фінансуватися з Європейського фонду сільськогосподарських гарантій.

Підтримка сільськогосподарського виробництва та спільна організація ринків (I підвалина)

Відсоток сільськогосподарських угідь ЄС за країнами у 2004 році.

Ця частина ССП фінансується з Європейського фонду сільськогосподарських гарантій (EAGF). Кожна країна може обрати, чи буде платіж встановлений на рівні фермерського господарства чи на регіональному рівні. Фермери, які отримують SFP, мають можливість виробляти будь-які товари на своїй землі, крім фруктів, овочів та картоплі. Крім того, вони зобов'язані підтримувати свою землю в хорошому сільськогосподарському та екологічному стані (перехресна відповідність). Фермери повинні дотримуватися екологічних стандартів, стандартів безпеки харчових продуктів, фітосанітарних стандартів та стандартів добробуту тварин. Це штрафний захід: якщо фермери не дотримуються цих стандартів, їхні виплати будуть зменшені.

Пряма допомога та витрати, пов'язані з ринком, становили 31% від загального бюджету ЄС у 2010 році. Разом з 11% на розвиток сільських районів, загальний бюджет ССП зайняв 42% від загального бюджету ЄС. Бюджет ССП відносно скоротився з 75% у 1984 році до 37% від загального бюджету ЄС у 2017 році.

Механізми втручання значно скоротилися, наприклад, Комісія втручалася лише щодо: м’якої пшениці, вершкового масла та сухого знежиреного молока. Перевірка стану ССП, узгоджена у листопаді 2008 року, додала низку заходів, щоб допомогти фермерам краще реагувати на сигнали з ринків та стикатися з новими викликами. Серед низки заходів угода скасувала відведення сільськогосподарських угідь, збільшила квоти на молоко, що поступово призвело до їх скасування у 2015 році, та перетворила ринкове втручання на справжню систему соціального захисту. Міністри також домовилися збільшити модуляцію, згідно з якою прямі виплати фермерам були зменшені, а кошти перераховані до Фонду розвитку сільських районів.

Квоти на молоко термін дії закінчився у квітні 2015 року. Щоб підготувати молочних фермерів до цього переходу, було забезпечено «м’яку посадку» шляхом збільшення квот на один відсоток щороку між 2009–10 та 2013–14 роками. Для Італії 5-відсоткове збільшення було запроваджено негайно у 2009–10 роках. У 2009–10 та 2010–11 роках фермери, які перевищували свої квоти на молоко більш ніж на 6 відсотків, повинні були сплачувати збір, що на 50 відсотків перевищував звичайний штраф.

Виробничі та ринкові сектори, що охоплюються ССП

Цінова інтервенція спільної сільськогосподарської політики охоплює лише певні сільськогосподарські продукти:

• крупи, рис, картопля та борошно
• олія для приготування їжі
• енергетичні культури, рослинне олійне паливо, біодизель, біоетанол
• корми для тварин та сухі корми
• молоко та молочні продукти (такі як згущене молоко, сухе молоко, вершкове масло, сир, сироватка, пахта, вершки, йогурт, кефір)
• виноград, вино, оцет, сидр
• мед
• яловичина та телятина, м'ясо птиці та яйця, свинина, баранина / ягнятина та козлятина
• цукор
• фрукти та овочі (включаючи вирощені гриби)
• бавовна
• горох, нут, сочевиця, польова квасоля, соя
• солодкий люпин
• оливки
• насіння льону
• лляні волокна
• шовкопрядів
• коноплі
• тютюн
• хміль
• насіння
• сперма тварин, яйцеклітини та ембріони
• квіти та живі рослини

Риба, молюски та ракоподібні охоплюються окремою Спільною політикою рибальства.

Охоплення товарів режимом зовнішньої торгівлі є ширшим, ніж охоплення режиму ССП. Це зроблено для обмеження конкуренції між товарами ЄС та альтернативними зовнішніми товарами (наприклад, сік лічі потенційно може конкурувати з апельсиновим соком).

Мета

Цілі, викладені у статті 39 Договору про функціонування Європейського Союзу, є такими:

• підвищення продуктивності сільського господарства через сприяння технічному прогресові, забезпечення раціонального розвитку сільськогосподарського виробництва та оптимального використання виробничих чинників, зокрема робочої сили;
• забезпечення належного рівня життя сільськогосподарської спільноти, зокрема збільшуючи особистий заробіток людей, що працюють у сільському господарстві;
• стабілізація ринків;
• забезпечення доступності постачання;
• забезпечення надходження товарів до споживача за прийнятними цінами.

ССП визнала необхідність враховувати соціальну структуру сільського господарства та структурні й природні відмінності між різними сільськогосподарськими регіонами, а також поступово вносити відповідні корективи.

ССП – це інтегрована система заходів, яка працює шляхом підтримки рівня цін на сировинні товари в межах ЄС та субсидування виробництва. Існує низка механізмів:

• Імпортні мита застосовуються до певних товарів, що імпортуються до ЄС. Вони встановлюються на рівні, що підвищує ціну на світовому ринку до цільової ціни ЄС. Цільова ціна обирається як максимально бажана ціна для цих товарів у межах ЄС.
• Імпортні квоти використовуються як засіб обмеження кількості продовольства, що імпортується до ЄС. Деякі країни, що не є членами, узгодили квоти, що дозволяють їм продавати певні товари в межах ЄС без тарифів. Це особливо стосується країн, які мали традиційні торговельні зв'язки з країною-членом.
• Встановлюється внутрішня інтервенційна ціна. Якщо ціна на внутрішньому ринку падає нижче рівня інтервенції, то ЄС скуповує товари, щоб підвищити ціну до рівня інтервенції. Інтервенційна ціна встановлюється нижчою за цільову ціну. Внутрішня ринкова ціна може коливатися лише в діапазоні між інтервенційною ціною та цільовою ціною.
• Фермерам виплачуються прямі субсидії. Спочатку це мало на меті заохотити фермерів вирощувати ті культури, які отримують субсидії, та підтримувати власні запаси. Субсидії, як правило, виплачувалися на площу землі, на якій вирощувалася певна культура, а не на загальну кількість виробленої продукції. Реформи, що запроваджуються з 2005 року, поступово скасовують спеціальні субсидії на користь фіксованих виплат, що базуються лише на площі оброблюваних земель та за впровадження екологічно безпечних методів ведення сільського господарства. Ця зміна має на меті надати фермерам більше свободи у виборі тих культур, які користуються найбільшим попитом, та зменшити економічні стимули до перевиробництва.
• Виробничі квоти та виплати за «відкладенням» були запроваджені з метою запобігання перевиробництву деяких продуктів харчування (наприклад, молока, зерна, вина), які приваблювали субсидії, що значно перевищували ринкові ціни. Необхідність зберігати та утилізувати надлишки продукції призводила до марнотратства ресурсів і дискредитувала ССП. Розвинувся вторинний ринок, особливо у продажу квот на молоко, тоді як деякі фермери винахідливо використовували «відкладення», наприклад, виділяючи землю, яку було важко обробляти. Наразі відкладення призупинено, і його майбутнє може бути вирішено пізніше через зростання цін на деякі товари та зростання інтересу до вирощування біопалива.

Зміна субсидій мала бути завершена до 2011 року, але окремі уряди мали певну свободу вирішувати, як буде запроваджена нова схема. Уряд Сполученого Королівства вирішив запровадити подвійну систему субсидій в Англії, щороку перераховуючи більшу частину загальних виплат до нової схеми. Виплати за старою схемою були заморожені на рівні, середньому за 2002–2003 роки, і зменшувалися кожного наступного року. Це дало фермерам в Англії період, протягом якого їхній дохід зберігався, але який вони могли використовувати для зміни сільськогосподарської практики відповідно до нового режиму. Інші уряди вирішили почекати та змінити систему одним махом якомога пізніше. Уряди також мали обмежені повноваження продовжувати спрямовувати невелику частину загальної субсидії на підтримку конкретних культур. Зміни до правил кваліфікації означали, що багато дрібних землевласників отримали право подавати заявки на гранти, а Агентство сільських платежів в Англії отримало вдвічі більше заявок, ніж раніше (110 000).

Витрати на сільське господарство ССП за секторами.

ССП також має на меті сприяти гармонізації законодавства в межах Спільноти. Різні закони в державах-членах можуть створювати проблеми для будь-кого, хто прагне торгувати між країнами. Прикладами є правила щодо дозволених консервантів або харчових барвників, правила маркування, використання гормонів або інших препаратів у тваринництві, призначеному для споживання людиною, та боротьби з хворобами, правила добробуту тварин. Процес усунення всіх прихованих законодавчих бар'єрів у торгівлі все ще не завершений.

Політика розвитку сільської місцевості (структурна політика, ІІ підвалина)

З 2000 року діє друга підвалина ССП, політика розвитку сільської місцевості ЄС, яка фінансується з 2007 року з Європейського сільськогосподарського фонду розвитку сільських районів, одного з п'яти європейських структурних та інвестиційних фондів. Ця політика спрямована на сприяння економічному, соціальному та екологічному розвитку сільської місцевості. Її бюджет, 11% від загального бюджету ЄС, розподілено за трьома напрямками. Перший стовп зосереджений на підвищенні конкурентоспроможності сільськогосподарського та лісового секторів шляхом підтримки реструктуризації, розвитку та інновацій. Другий стосується покращення стану довкілля та сільської місцевості шляхом підтримки управління земельними ресурсами, а також допомоги у боротьбі зі зміною клімату. Такі проєкти можуть, наприклад, стосуватися збереження якості води, сталого управління земельними ресурсами, посадки дерев для запобігання ерозії та повеням. Третій стовп стосується покращення якості життя в сільській місцевості та заохочення диверсифікації економічної діяльності. Політика також надала підтримку методології розвитку сільських районів Leader, за якою місцеві групи дій розробляли та впроваджували стратегії місцевого розвитку для своєї території. Держави-члени розподіляють кошти другого стовпа через дії національних та регіональних програм розвитку сільської місцевості.

Розвиток сільської місцевості, друга підвалина ССП, є життєво важливою сферою політики в Європейському Союзі. Вона спрямована на покращення економічного, екологічного та соціального стану сільської місцевості ЄС. Сільська місцевість охоплює 57% території ЄС та 24% населення ЄС. Разом із проміжними регіонами вони складають 91% території ЄС та 59% від загальної чисельності населення ЄС. У межах ЄС розміри територій, що розділяють сільську місцевість та місто, варіюються – від країн із чітко визначеним сільським характером (таких як Ірландія, Швеція, Фінляндія тощо) до держав-членів, які, як правило, більш урбанізовані (таких як країни Бенілюксу, Мальта).

Ця політика працює, по суті, через семирічні програми розвитку сільської місцевості (RDP), які діють на національному або регіональному рівні. Вони фінансуються з бюджету ЄС, національних/регіональних бюджетів та приватних джерел. Політика розвитку сільських районів спрямована на сільські райони в цілому, з акцентом на забезпеченні конкурентоспроможності фермерських господарств та лісового господарства, забезпеченні сталого управління природними ресурсами та боротьбі зі зміною клімату, а також створенні зростання та робочих місць у сільській місцевості.

Бюджет

Політика розвитку сільської місцевості фінансується трьома категоріями фінансування:

• державні кошти з бюджету ЄС, тобто з EAFRD
• державні кошти з національного/регіонального бюджету – залежно від того, чи є програма національною чи регіональною
• приватні кошти – у деяких випадках бенефіціари повинні самі забезпечити певне фінансування (з власних ресурсів, банківського кредиту тощо)

Очікуваний загальний обсяг державних витрат (ЄС + національні + регіональні) на політику розвитку сільської місцевості у період з 2014 по 2020 рік становив 161 млрд. євро.

Цілі та пріоритети розвитку сільських районів на 2014–2020 роки

Три цілі та загальна мета ССП включають:

• сприяння конкурентоспроможності сільського господарства;
• забезпечення сталого управління природними ресурсами та дій щодо зміни клімату;
• досягнення збалансованого територіального розвитку сільської економіки та громад, включаючи створення та підтримку робочих місць.

Однак на практиці RDP розробляються з урахуванням шести більш конкретних пріоритетів, які далі поділяються на більш детальні цільові області.

1. Передача знань та інновації у сільському господарстві, лісовому господарстві та сільській місцевості
2. Життєздатність / конкурентоспроможність фермерських господарств, стале управління лісами
3. Організація харчового ланцюга, добробут тварин, управління ризиками в сільському господарстві
4. Екосистеми, пов'язані з сільським господарством та лісництвом
5. Ресурсоефективність, низьковуглецева / кліматично стійка економіка
6. Соціальна інтеграція, скорочення бідності, економічний розвиток

Національні та регіональні програми розвитку сільської місцевості

У ЄС існує загалом 118 програм розвитку сільської місцевості (RDP). У більшості держав-членів існує національна програма, яка охоплює всю територію, але в деяких країнах існує кілька програм, найчастіше пов'язаних з регіонами: Франція (30), Іспанія (22), Італія (23), Німеччина (15), Португалія (3), Сполучене Королівство (4), Бельгія (2), Фінляндія (2).

Розробка програм розвитку сільської місцевості

Даний План розвитку сільської місцевості (RDP) пов’язує пріоритети політики розвитку сільських районів із ситуацією на своїй території за допомогою SWOT-аналізу. Потім у RDP викладається добірка заходів, взятих з Регламенту розвитку сільської місцевості, для належного вирішення цих пріоритетів.

Захід – це, по суті, сукупність видів діяльності, проєктів, інвестицій тощо, які можуть фінансуватися в рамках RDP для досягнення пріоритетів політики розвитку сільської місцевості.

Наприклад, захід «Інвестиції у фізичні активи», як зазначено в Регламенті про розвиток сільської місцевості, дозволяє підтримувати:

• Інвестиції у фермерські господарства для покращення їхньої продуктивності;
• Інвестиції в переробку та маркетинг (тобто не обов'язково лише для фермерів);
• Інвестиції в інфраструктуру на рівні фермерських господарств або лісів; та
• Невиробничі (тобто переважно екологічні) інвестиції. Описи заходів у Регламенті про розвиток сільської місцевості містять інформацію різної деталізації (залежно від заходу) про те, хто потенційно має право на підтримку, які види діяльності тощо можуть бути підтримані, та чи існують обмеження щодо обсягу запропонованої підтримки.

Держави-члени дотримуються правил для певного заходу, але в цих рамках все ще мають значну гнучкість щодо того, як вони його використовують. Наприклад, держава-член може вирішити зробити захід «Інвестиції у фізичні активи» доступним у своїй програмі розвитку довкілля, але лише стосовно інвестицій в охорону довкілля.

Використання цілей

Пояснюючи, як різні заходи будуть використані разом для вирішення пріоритетів/цільових напрямків політики розвитку у рамках RDP, держава-член/регіон встановлюють різні цільові показники для них. Характер цільового показника залежить від цільового напряму. Наприклад, для цільового напряму 5A – Підвищення ефективності використання води в сільському господарстві – стандартним цільовим показником є відсоток зрошуваної площі в зоні програми, яка, як очікується, перейде на більш ефективне зрошувальне обладнання в результаті підтримки розвитку сільської місцевості.

Розробка, затвердження та внесення змін

ДЧ/регіон розробляє свою RDP у тісній консультації з широким колом зацікавлених сторін, включаючи органи, що представляють громадянське суспільство. ДЧ/регіон подає свою RDP Комісії для аналізу. Комісія затверджує RDP, коли вона задоволена її законністю та якістю (зазвичай після кількох місяців детального обговорення з відповідною ДЧ).

Зазвичай, до RDP потрібно вносити зміни кілька разів протягом їхнього семирічного терміну дії, щоб залишатися максимально актуальними, ефективними та результативними – з урахуванням змін обставин та результатів моніторингу та оцінки. Зміни до програм, які виходять за рамки поверхневих деталей, потребують схвалення Комісії.

Вибір проєкту

Після розробки та затвердження RDP його оголошують. Люди, підприємства тощо, які бажають отримати підтримку для проєктів, подають заявки на неї. За умови, що вони відповідають вимогам для відповідного виду підтримки (відповідно до RDP), їх можуть відібрати для отримання підтримки на основі об’єктивних критеріїв відбору.

• Приклад: У певній RDP держава-член вирішила запропонувати підтримку екологічних інвестицій у ліси в рамках заходу «Інвестиції в розвиток лісових територій». Цей захід, викладений у Регламенті розвитку сільської місцевості, дозволяє широкому колу суб’єктів господарювання отримувати підтримку. ДЧ вирішує зберегти цей широкий підхід з точки зору прийнятності, але надати пріоритет «приватним лісовласникам». Таким чином, на момент відбору проєктів для підтримки, додаткові «бали» відбору будуть нараховані заявкам від приватних лісовласників. Цей підхід буде оголошено в самому RDP, але детально розроблено в наступних національних правилах імплементації.

Моніторинг та оцінювання

Моніторинг, по суті, полягає у відстеженні того, як швидко та яким чином впроваджуються RDP – з посиланням на фінансові дані та інші показники. RDP моніторяться постійно. У рамках цього процесу, кожна з керівників програм повинна надсилати щорічний звіт про виконання кожної програми до 30 червня кожного року, починаючи з 2016 року та закінчуючи 2024 роком. Оцінювання передбачає досить глибший аналіз (особливо ефективності, результативності та впливу). Ключові етапи:

• Попередня оцінка: складається під відповідальністю відповідного органу програми, подається Комісії одночасно з програмою та оцінює якість програми.
• Оцінювання протягом програмного періоду (зокрема, у розширених щорічних звітах про виконання за 2017 та 2019 роки): держави-члени організовують це на основі плану оцінювання. Комісія також може проводити оцінювання, якщо забажає.
• Оцінювання ex post: складається під відповідальністю відповідного органу програми та подається Комісії до кінця 2024 року.
• Синтез оцінок: Синтез оцінок ex ante та ex post на рівні Союзу проводиться під відповідальність Комісії та завершується до 31 грудня року, що настає після подання відповідних оцінок.

Процеси моніторингу та оцінки спираються на низку показників, що стосуються фінансового виконання, результатів, результатів та впливу.

Попередні умови (Ex ante)

Попередні умови (EAC) допомагають забезпечити, щоб держави-члени встановили належні передумови для ефективного та результативного витрачання коштів через свою програму. Деякі EAC є загальними в тому сенсі, що вони застосовуються до всіх Європейських структурних та інвестиційних фондів (ESIF).

• Приклад: Держави-члени повинні мати механізми застосування законодавства ЄС про державні закупівлі у сферах, що охоплюються фондами ESIF. Це важливо, оскільки багато програм виділятимуть значні суми на проєкти, що охоплюються правилами державних закупівель.
• Інші EACS (підготовчі та допоміжні) є специфічними для кожного фонду (вони не застосовуються до всіх фондів ESIF). EAFRD має власні EAC.
• Приклад: Держава-член має встановити стандарти належного сільськогосподарського та екологічного стану (GAEC) у національному законодавстві та має зазначити їх у своїх програмах розвитку регіону.

ДЧ декларують виконання або невиконання передумовних умов (EAC) у своїх програмах та підсумовують це у своїй Угоді про партнерство. Комісія перевіряє цю інформацію.

Резерв продуктивності

6% фінансових ресурсів EAFRD, виділених на певну програму RDP, розміщуються в резерві ефективності, який попередньо розподіляється між деякими або всіма пріоритетами розвитку сільської місцевості. Після отримання щорічних звітів про виконання за 2019 рік Комісія перевіряє, які пріоритети були успішно виконані – тобто відповідно до яких пріоритетів було досягнуто конкретних етапів (ключових цілей).

Якщо етапи певного пріоритету досягнуто, сума з резерву ефективності, спочатку виділена на цей пріоритет, підтверджується. Якщо етапи певного пріоритету не досягнуто, сума, спочатку виділена з резерву ефективності, перераховується на пріоритети, етапи яких досягнуто. Такий підхід має на меті зосередити увагу на досягненні результатів.

Критика

З моменту свого створення ССП зазнала різкої критики з боку багатьох різноманітних зацікавлених сторін. Критика була широкою, і навіть Європейська комісія давно визнала численні недоліки цієї політики. У травні 2007 року Швеція стала першою державою-членом, яка зайняла позицію скасування всіх сільськогосподарських субсидій ЄС, окрім тих, що пов'язані з охороною довкілля.

Антирозвиток

Багато країн, що розвиваються, дуже залежать від сільського господарства. ФАО встановила, що сільське господарство забезпечує засоби до існування 70% найбіднішого населення світу. Таким чином, субсидії в рамках ССП перешкоджають країнам, що розвиваються, експортувати сільськогосподарську продукцію до ЄС на рівних умовах. Доський раунд переговорів СОТ з питань розвитку, який мав на меті стимулювати глобальний розвиток, зайшов у глухий кут через відмову розвинених країн скасувати сільськогосподарські субсидії.

Огляд пропозиції після 2013 року, проведений професором Аланом Метьюзом, підкреслює брак амбіцій у вирішенні цієї проблеми. «Ця реформа ССП не мала на меті вирішити проблему торговельних бар'єрів, які використовуються для утримання деяких ринкових цін ЄС вищими за рівень світового ринку. ЄС зменшив вплив цих бар'єрів для низки країн, що розвиваються, розширивши сферу преференційного доступу за різними торговельними угодами, і подальше скорочення ведеться в рамках Доського раунду переговорів СОТ. Тим не менш, країни, що розвиваються, будуть розчаровані тим, що в рамках цієї реформи не було використано можливість встановити остаточну дату припинення експортних субсидій. Більш амбітна реформа ССП, у якій би більш наполегливо дотримувалися цільової спрямованості прямих платежів, а пов'язані платежі поступово скасовувалися, також мала б більший ефект в усуненні решти викривлень, спричинених ССП на світових ринках». В іншому дослідженні професор Метьюз показав, як пов'язування сільськогосподарських субсидій ЄС з такими цілями, як захист довкілля, може допомогти фермерам у бідних країнах, хоча багато що залежить від розміру платежів та способу їх здійснення.

Водночас, ЄС залишається найбільшим у світі імпортером сільськогосподарської продукції з країн, що розвиваються. У середньому, за період 2006–2008 років ЄС імпортував товарів на 53 мільярдів євро. Це більше, ніж у США, Японії, Канаді, Австралії та Новій Зеландії разом узятих. Цьому також сприяє угода про преференційний доступ до ринку для продукції з країн, що розвиваються. Сьогодні близько 71% сільськогосподарського імпорту ЄС походить з країн, що розвиваються. Програма «Все, крім зброї» надає 49 найменш розвиненим країнам світу безмитний та безквотовий доступ до ринку ЄС. Згідно з угодами про економічне партнерство, країни групи Африки, Карибського басейну та Тихого океану користуються повним безмитним та безквотовим доступом.

Фінансування тваринництва

У дослідженні 2024 року повідомлялося, що 80% субсидій ССП у 2013 році підтримували викидомістку тваринницьку продукцію, і це співвідношення з того часу суттєво не змінилося. Критики стверджують, що ці кошти можна було б краще розподілити для сприяння переходу до більш стійких продовольчих систем на рослинній основі. За словами Ольги Кіку, ССП також створила умови для перевиробництва, що стимулює інтенсивне тваринництво, що несумісне з добробутом тварин.

Надлишок пропозиції та його перерозподіл

Щоб зберегти життєздатність європейського сільського господарства в його нинішньому стані, попит на певну сільськогосподарську продукцію, що вимагається ССП, встановлюється на високому рівні порівняно з попитом на вільному ринку. Це призводить до того, що Європейський Союз щороку закуповує мільйони тонн надлишкової продукції за заявленою гарантованою ринковою ціною та зберігає цю продукцію у великих кількостях (що призводить до того, що критики називають «горами масла» та «винними озерами»), перш ніж продавати продукцію оптом країнам, що розвиваються. У 2007 році у відповідь на письмове запитання парламенту уряд Сполученого Королівства повідомив, що за попередній рік у державних запасах ЄС накопичилося «13 476 812 тонн зернових, рису, цукру та молочних продуктів і 3 529 002 гектолітри алкоголю/вина», хоча ЄС стверджував, що цей рівень перевиробництва навряд чи повториться. Ця точка зору була фактично доведена в січні 2009 року, коли ЄС мав запас у 717 810 тонн зернових, 41 422 тонни цукру та 2,3 мільйон гектолітрів надлишку вина, що свідчить про різке зменшення запасів.

Продовольча криза 2008 року, яка призвела до вичерпання запасів та різкого зростання цін, навіть викликала народний попит на створення екстрених запасів сільськогосподарської продукції в ЄС, що допомогло б стабілізувати ціни як на дуже волатильних ринках. У 2010 році Європейська комісія оголосила про свій намір продати свої запаси зернових, щоб стабілізувати ситуацію після того, як заборона на експорт зерна з Росії вдарила по світових ринках, призвівши до дворічного максимуму цін на пшеницю та викликавши побоювання щодо кризи світових поставок продовольства, яка може спричинити широке занепокоєння та протести.

У 2010 році ЄС вирішив використати існуючі інтервенційні запаси (зернові, сухе молоко та обмежену кількість вершкового масла) для своєї програми «Продовольча допомога нужденним» на 2011 рік. За оцінками, 13 мільйони бідних європейців отримують користь від цієї схеми.

Частина запасів ЄС експортується з використанням експортних субсидій. Стверджується, що багато африканських та азійських фермерів, що вирощують молочну продукцію, томатів, зернових та птахів, не можуть впоратися з дешевою конкуренцією з боку Європи, тому їхні доходи більше не можуть забезпечити їхні сім'ї. Водночас багато урбанізованих сімей у країнах, що розвиваються, отримують вигоду від відносно дешевої продукції, що походить з Європи.

Щодо молочної продукції, експортні субсидії зросли у 2009 році після того, як їх було припинено у 2008 році. У 2009 році основними одержувачами молочної продукції, які отримували експортні субсидії, були: Росія, Саудівська Аравія, Єгипет та Нігерія.

Згідно зі Звітом про розвиток людини за 2003 рік, середня молочна корова у 2000 році за часів Європейського Союзу отримувала 913 доларів США щорічно у вигляді субсидій, тоді як в середньому 8 доларів США на людину надсилалося як допомога країнам Африки на південь від Сахари.

У Звіті про розвиток людини за 2005 рік зазначається: «Основну проблему, яку необхідно вирішити на переговорах СОТ щодо сільського господарства, можна підсумувати трьома словами: субсидії багатим країнам. На останньому раунді світових торговельних переговорів багаті країни пообіцяли скоротити сільськогосподарські субсидії. Відтоді вони їх збільшили». Однак кілька звітів з останніх переговорів у СОТ суперечать теорії, викладеній у Звіті про людський розвиток за 2005 рік. 29 липня 2008 року переговори СОТ у Доському раунді остаточно провалилися через розбіжності між США, Індією та Китаєм щодо торгівлі сільськогосподарською продукцією.

Штучно завищені ціни на продукти харчування

Цінове втручання ССП критикували за створення штучно завищених цін на продукти харчування по всьому ЄС. Високі імпортні тарифи (за оцінками, 18–28%) мають наслідком підтримку високих цін, обмежуючи конкуренцію з боку виробників поза ЄС. За оцінками, державна підтримка фермерів у країнах ОЕСР коштує сім'ї з чотирьох осіб у середньому майже 1000 доларів США на рік у вигляді вищих цін і податків. Європейська комісія відповіла, що середнє домогосподарство ЄС сьогодні витрачає 15% свого бюджету на продукти харчування порівняно з 30% у 1960 році.

Нещодавня відмова від інтервенційних закупівель, субсидій на певні культури, скорочення експортних субсидій дещо змінили ситуацію. За останні роки інтервенції були скорочені або скасовані у всіх секторах. Після двох десятиліть значних реформ ССП фермери тепер можуть реагувати на ринкові сигнали та збільшувати виробництво, щоб відреагувати на вищі ціни. Хоча нові відокремлені платежі були спрямовані на екологічні заходи, багато фермерів виявили, що без цих платежів їхній бізнес не зміг би вижити. Зі зниженням цін на продукти харчування протягом останніх тридцяти років у реальному вираженні, багато продуктів при продажу на фермах приносять менше, ніж собівартість їх виробництва.

Громадське здоров'я під загрозою сільськогосподарської політики

Фахівці з охорони здоров'я також критикують ССП та її режими підтримки, стверджуючи, що сільськогосподарська політика часто ігнорує здоров'я. Очевидно, що обсяги поставок породжують поширені проблеми громадського здоров'я, такі як ожиріння та неінфекційні захворювання (НІЗ), пов'язані з харчуванням, такі як серцево-судинні захворювання (ССЗ), рак та діабет II типу. Харчування є одним з основних факторів, що піддаються зміні, у сприянні розвитку або запобіганні хронічним захворюванням, а сільськогосподарська продукція має значний вплив на фактори ризику захворювань.

Початкова критика щодо виробничої орієнтації ССП та необхідності її роз'єднання виникла на початку 2000-х років через розрізнений характер політики сільськогосподарського виробництва стосовно споживання (а отже, і харчування). Ці аргументи були підсилені на Європейському форумі охорони здоров'я 2001 року в Гаштайні, присвяченому ССП, який чітко показав політикам зв'язок між якістю поживних речовин у раціоні та сільськогосподарською політикою. Форум також визначив можливості для узгодження ССП з цілями охорони здоров'я, зокрема шляхом заохочення змін у харчовій поведінці шляхом коригування підтримки ССП.

З 2008 року, під керівництвом Європейського консорціуму громадського здоров'я та сільського господарства (EPHAC), наратив про громадське здоров'я та харчування набув популярності в політичних колах. Хоча розробники сільськогосподарської політики починають усвідомлювати аргументи на користь втручання у охорону здоров'я на початку шляху, практичні заходи залишаються політично неприйнятними. EPHAC стверджує, що сільськогосподарська політика може бути використана для інтерналізації зовнішніх наслідків для здоров'я, пов'язаних з харчуванням, та покращення здоров'я населення та суспільства в цілому.

Групи охорони здоров'я дедалі голосніше закликають до того, щоб сільськогосподарська політика сприяла вирішенню проблем споживання продуктів харчування, таких як надмірне споживання насичених жирних кислот (НЖК), цукру та солі або недостатнє споживання вітамінів (що призводить до гіповітамінозу) та мінералів. Стверджується, що слід приділяти більше уваги політиці втручання на початковому етапі, на етапах первинного виробництва та обробки харчових продуктів, щоб впливати на харчову якість та структурні детермінанти вибору продуктів харчування, включаючи їх наявність, доступність та ціну.

Шкода для малих фермерських господарств

Хоча більшість політиків у Європі погоджуються, що вони хочуть сприяти розвитку «сімейних ферм» та дрібномасштабного виробництва, ССП насправді винагороджує великих виробників. Оскільки ССП традиційно винагороджувала фермерів, які виробляють більше, більші ферми отримали набагато більше користі від субсидій, ніж менші. Наприклад, ферма з 1000 гектарами, яка заробляє додаткові 100 євро на гектар, зароблятиме додаткові 100 000 євро, тоді як ферма з 10 гектарами зароблятиме лише додаткові 1000 євро, не враховуючи ефект масштабу. У результаті більшість субсидій ССП дісталися великим фермерам.

З моменту реформ 2003 року субсидії були прив'язані до розміру фермерських господарств, тому фермери отримують однакову суму за гектар землі незалежно від того, скільки землі вони мають. Тож, хоча субсидії дозволяють існувати малим фермам, великі ферми, як правило, отримують більшу частку субсидій. З огляду на стан ССП 2008 року було зроблено перший крок до обмеження виплат ССП дуже великим землевласникам.

Європейський комісар з питань сільського господарства та розвитку сільських районів Дачіан Чолош на публічних слуханнях після свого висунення на посаду висловив свою стурбованість питанням малих фермерських господарств: «Малі господарства становлять важливу частку не лише в нових державах-членах, а й у Південній Європі». Він наголосив, що необхідна структурна політика «для модернізації» малих фермерських господарств та «розвитку існуючих можливостей на місцевих ринках», де існує «високий попит на місцеву продукцію».

Екологічні проблеми

Поширеною думкою є те, що ССП традиційно сприяла значному розширенню сільськогосподарського виробництва. Водночас вона дозволяла фермерам використовувати неекологічні способи збільшення виробництва, такі як нерозбірливе використання добрив та пестицидів, що мало серйозні наслідки для довкілля. Однак повна переорієнтація схеми виплат у 2004 році тепер ставить довкілля в центр сільськогосподарської політики. Пов'язуючи виплати фермерам із низкою суворих екологічних стандартів (серед інших) у так званій схемі перехресного дотримання, фермери зіткнуться зі скороченням рівня субсидій, якщо вони не відповідатимуть суворим екологічним вимогам.

У 2010 році ЄС оголосив, що 31% з 5 мільярдів євро, виділених на нові (переважно екологічні) виклики в сільському господарстві, буде витрачено на захист та сприяння біорізноманіттю в європейській сільській місцевості. Ці кошти є частиною політики розвитку сільських районів ЄС, яка підтримує агроекологічні проєкти в усіх державах-членах.

Крім того, ССП критикували через її вплив на популяції сільськогосподарських птахів. Між 1980 і 2009 роками популяція сільськогосподарських птахів скоротилася з 600 мільйонів до 300 мільйонів, що означає втрату 50%. Серед видів, які постраждали найбільше, – шпак та горобець польовий, чисельність яких скоротилася на 53%. Видалення живоплотів та оранка луків – це два суттєві фактори, які, можливо, сприяли ефективнішому веденню сільського господарства, але також спричинили зменшення середовищ існування сільськогосподарських птахів.

В Англії фермери отримали похвалу від Королівського товариства захисту птахів, оскільки п'ять видів джмелів, що перебувають під найбільшою загрозою зникнення, повернулися до англійської природи завдяки агроекологічним схемам. У Німеччині підтримка екстенсивного землеробства та управління біотопами допомагає підтримувати середовище існування рідкісних видів, таких як орхідеї та метелики. В Угорщині було запущено спеціальну схему для захисту дрохви великої, можливо, найважчого літаючого птаха у світі, якому потрібні території з мінімальним порушенням та великою кількістю комах для розмноження. На Кіпрі агроекологічні схеми підтримують підтримку традиційних дерев та кущів, які є природним середовищем існування для островів і, ймовірно, будуть корисними для птахів сільськогосподарських угідь на Кіпрі.

Правила, запроваджені у 2015 році, що забороняють або зменшують платежі за сільськогосподарські угіддя, що перевищують порогову густоту дерев або покриву пологів, були піддані критиці як такі, що мають негативні наслідки для зрілих дерев, біорізноманіття, ерозії ґрунту та затоплення нижче за течією.

У 2024 році Європейський суд авдиторів висловив занепокоєння щодо відсутності узгодженості між ССП та кліматичними цілями в Зеленій угоді.

Рівність між державами-членами

Бенефіціари ССП 2004

Деякі країни ЄС мають більші сільськогосподарські сектори, ніж інші, зокрема Франція та Іспанія, і, як наслідок, отримують більше коштів у рамках ССП. Такі країни, як Нідерланди та Сполучене Королівство, мають особливо урбанізоване населення та дуже мало залежать від сільського господарства як частини своєї економіки (у Сполученому Королівстві сільське господарство зайняте 1,6% від загальної кількості робочої сили, а в Нідерландах – 2,0%). Таким чином, Сполучене Королівство отримувало менше половини того, що отримує Франція, незважаючи на аналогічний розмір економіки та населення. Інші країни отримують більше вигоди від різних сфер бюджету ЄС. Загалом, деякі країни роблять чисті внески, зокрема Німеччина (найбільший внесок загалом) та Нідерланди (найбільший внесок на особу), а також Сполучене Королівство та Франція. Найбільшими бенефіціарами на душу населення є Греція та Ірландія.

Іншим аспектом є різниця між старими західноєвропейськими та новими державами-членами Центральної та Східної Європи, оскільки через перехідні домовленості останні отримували менші виплати. У 2013 році виплати на гектар становили 527 євро в Греції та лише 89 євро в Латвії. Натомість новим членам було дозволено надавати національну допомогу фермерам. У березні 2018 року міністри сільського господарства ЄС не змогли досягти консенсусу щодо декларації про майбутнє ССП, а міністри Естонії, Латвії, Литви, Польщі та Словаччини вимагали повністю рівних субсидій по всьому союзу.

Субсидії на бавовну

Незважаючи на заяви, Комісія запропонувала продовжити субсидії на бавовну, прив'язані до виробництва. Прив'язка субсидій означає, що вони й надалі матимуть значний вплив на спотворення торгівлі, особливо на фермерів Західної Африки, які не в змозі конкурувати з субсидованою бавовною. У Повідомленні про майбутнє ССП не згадується бавовняний сектор. Тим не менш, субсидії на виробництво бавовни, що найбільше спотворюють торгівлю, вже були скасовані під час реформи 2004 року. Поточне виробництво бавовни в ЄС відповідає 1% світового виробництва бавовни, і тому його вплив на динаміку цін на світовому ринку є незначним. З іншого боку, ЄС є найбільшим постачальником допомоги в розвитку бавовни. В рамках Партнерства ЄС-Африка щодо бавовни ЄС виділив понад 320 млн. євро. Ринок бавовни ЄС вже є безмитним та безквотним, і експортні субсидії на бавовну відсутні.

Економічна стійкість

Такі експерти, як професор Алан Метьюз, вважали, що заходи «озеленення» в запропонованій ЄС сільськогосподарській політиці на період після 2013 року вартістю 418 мільярдів євро можуть знизити потенціал сільськогосподарського виробництва блоку, збільшивши витрати на сільськогосподарські ресурси на 5 мільярдів євро, або близько 2 відсотків.

Цільова авдиторія

Лише 5,4% населення ЄС працює на фермах, а сільськогосподарський сектор відповідає за 1,6% ВВП ЄС (2005). Кількість європейських фермерів щороку зменшується на 2%. Крім того, більшість європейців живуть у містах, містечках та передмістях, а не в сільській місцевості.

Світова криза цін на продовольство 2007–2008 років поновила заклики до скасування сільськогосподарських субсидій з огляду на докази того, що сільськогосподарські субсидії сприяють стрімкому зростанню цін на продукти харчування, що має особливо негативний вплив на країни, що розвиваються.

Історія

З кінця 1950-х до кінця 1960-х років у Європі не було жодного прикладу успішної сільськогосподарської інтеграції. Існувало лише кілька раніше існуючих правових положень, які вважалися «слабкими, розпливчастими та вкрай нерозвиненими». У рамках побудови спільного ринку необхідно було скасувати тарифи на сільськогосподарську продукцію. Однак політичний вплив фермерів та чутливість цього питання в країнах, які все ще пам'ятали гостру нестачу продовольства під час та після Другої світової війни, затримали ССП та її впровадження на багато років. Тим не менш, Європейська економічна спільнота (ЄЕС) запропонувала Франції інтегровану сільськогосподарську політику, щоб допомогти Франції ратифікувати Римський договір. Згодом було створено статтю 39, яка містить п'ять соціальних та економічних цілей.

У звіті Спаака 1956 року зазначалося, що спільний європейський ринок, який виключає сільське господарство, немислимий. У ній стверджувалося, що безпека постачання продовольства має першочергове значення, і порушувалася низка питань щодо сільського господарства, на які повинні відповісти політики. Римський договір, підписаний у березні 1957 року, заснував Європейську економічну спільноту (ЄЕС), і сільське господарство було включено до Договору головним чином завдяки тиску Франції. Однак через розбіжності всередині «шістки» щодо сільськогосподарської політики статті про сільське господарство були нечіткими, а розробка політики була відкладена до підписання Договору.

Стаття 39.1 Договору визначила цілі ССП: підвищення продуктивності завдяки технічному прогресу та найкращому використанню факторів виробництва (таких як праця); забезпечення справедливого рівня життя для громад, зайнятих у сільському господарстві; стабілізація ринків; забезпечення доступності поставок; та забезпечення справедливих цін. У статті 39.2 зазначено, що політики повинні враховувати три фактори: обставини кожного виду сільськогосподарської діяльності, зумовлені соціальною структурою сільськогосподарських громад та нерівністю між багатшими та біднішими регіонами; необхідність діяти поступово, щоб дати сільському господарству достатньо часу для адаптації; та пам'ятати, що сільське господарство тісно інтегроване в ширшу економіку.

Стаття 40 передбачала спільну організацію ринків та спільні ціни, а також фонд для її фінансування. Стаття 41 дозволяла запровадити додаткові заходи для реалізації статті 39, такі як координація професійної освіти та досліджень, «поширення сільськогосподарських знань» та заохочення споживання певних товарів. Стаття 42 дозволяла Раді Спільноти вирішувати, наскільки правила конкуренції можуть застосовуватися до сільського господарства. Ця стаття також дозволяла їм надавати допомогу.

Вальтер Гальштайн, президент Європейської комісії в роки становлення ССП

З 3 по 12 липня 1958 року в Стрезі Спільнота провела сільськогосподарську конференцію, у якій взяли участь міністри сільського господарства держав-членів та президент Європейської комісії Вальтер Гальштайн, а також спостерігачі, що представляли сільське господарство. Три робочі групи на конференції досліджували: поточний стан сільського господарства та сільськогосподарської політики держав-членів; короткострокові наслідки виконання Римського договору; та довгострокові цілі ССП. У своєму виступі на конференції Гальштайн скаржився на урбанізацію, яка призводить до скорочення населення сільської місцеовсті, і висловив жаль щодо «зіткнення культур», у якому сільське життя та сільські цінності вважалися нижчими. Гальштайн також розмірковував про загрозу комунізму часів холодної війни :

Під загрозою знаходиться суть європейських досягнень: ціла цивілізація, яка ґрунтується на невід'ємній свободі та гідності особистості... ця трагедія свободи є також трагедією сільського класу. Озирнімося навколо, і, на жаль, нам недалеко шукати; сільський клас є його першою жертвою. Саме тому ми переконані, що європейський сільський клас буде одним із найнадійніших стовпів нашого єдиного європейського ринку. Тому що його доля також поставлена на карту і є одним із перших, кому загрожує небезпека. У цій кімнаті немає жодної людини, чиє родове дерево рано чи пізно не сягає до фермерських коренів. Ми знаємо, що означає сільський клас для Європи не лише через свої економічні цінності, але й через свої моральні та соціальні цінності.

У Заключній резолюції конференції обґрунтовувалося життєво важливе значення сільського господарства в економічному та соціальному житті та висловлювалося одностайне бажання зберегти характер європейського сільського господарства, яке переважно базувалося на невеликих сімейних господарствах. Вони погодилися з необхідністю допомогти цим фермам підвищити свій економічний потенціал та конкурентоспроможність. Вони також виступали за структурні зміни для раціоналізації та здешевлення виробництва, що мало на меті підвищення продуктивності. Резолюція також містила зобов'язання щодо цінової політики.

Таким чином, протягом 1958–1959 років Комісія розробила проєкт ССП, а Асамблея замовила підготовку звітів щодо сільського господарства. Комісія подала проєкти пропозицій у листопаді 1959 року (які обговорювалися в Асамблеї та Економічним і соціальним комітетом), а свій остаточний звіт – у червні 1960 року. У грудні Рада погодила систему імпортних мит (на зерно, цукор, свинину, яйця та птицю) та товарні режими для сільськогосподарської продукції. Вони також запровадили принцип преференцій Спільноти під час застосування мит та для переговорів щодо комерційних договорів із зовнішніми країнами; це гарантувало, що будь-яка торговельна поступка, надана зовнішній країні, не може послабити європейського виробника на ринку Спільноти.

Перші роки

Генеральний директорат з питань сільського господарства та розвитку сільських територій у Брюсселі

У 1962 році було засновано Європейський фонд сільськогосподарського керівництва та гарантій для забезпечення фінансування ринкових режимів ССП. Рік потому було створено два підрозділи Фонду: гарантійний підрозділ здійснював ринкову та цінову підтримку, а підрозділ керівництва надавав структурну допомогу. Регламент Спільноти 1964 року передбачав детальні механізми функціонування Фонду, зокрема для оцінки експортних відшкодувань, основного інструменту Спільноти для контролю ринку. До кінця десятиліття ринкові режими були запроваджені для більшості сільськогосподарської продукції. Угода 1966 року сприяла завершенню створення єдиного ринку сільського господарства (який набув чинності через рік), єдиної системи цінової підтримки та єдиного захисту від імпорту з інших країн. Гальштайн назвав цю угоду найважливішим етапом у формуванні європейської єдності, оскільки вона допомогла завершити ССП.

Шість держав-членів окремо рішуче втручалися у свої сільськогосподарські сектори, зокрема щодо того, що вироблялося, підтримки цін на товари та організації сільського господарства. Втручання створювало перешкоду для вільної торгівлі товарами, тоді як правила продовжували відрізнятися від штату до штату, оскільки свобода торгівлі суперечила б політиці втручання. Деякі члени, зокрема Франція, та всі професійні організації фермерів хотіли зберегти сильне державне втручання в сільське господарство. Цього неможливо було досягти без гармонізації політики та її перенесення на рівень Європейської Спільноти.

До 1962 року було встановлено три основні принципи, якими керувалася ССП: єдність ринку, переваги спільноти та фінансова солідарність. Відтоді ССП є центральним елементом європейської інституційної системи.

У червні 1965 року переговори щодо ССП у Брюсселі призупинилися, коли французька делегація ЄЕС під керівництвом Шарля де Голля вирішила вийти з подальшого обговорення використання іноземних зборів та національних бюджетів для підтримки бюджету Спільноти. Це було відомо як «криза порожнього стільця». Переговори відновилися після січня 1966 року, але питання власних ресурсів Спільноти було остаточно вирішено лише через три роки під час сільськогосподарського марафону 19–22 грудня 1969 року, коли Рада ухвалила, що сільськогосподарські збори будуть розподілені Спільноті в повному обсязі, а митні збори будуть розподілені Спільноті поступово, щоб уникнути надмірного руйнування національних бюджетів.

Ранні спроби реформ (план Мансголта)

21 грудня 1968 року Сіко Мансголт, європейський комісар з питань сільського господарства, надіслав Раді міністрів меморандум щодо реформи сільського господарства в Європейській Спільноті. Цей довгостроковий план, також відомий як «Сільськогосподарська програма 1980 року» або «Звіт групи Гайхель», названий на честь села в Люксембурзі, де його було підготовлено, заклав основи для нової соціальної та структурної політики європейського сільського господарства.

У плані Мансголта зазначалися обмеження політики цінової та ринкової підтримки. Він передбачав дисбаланс, який виникне на певних ринках, якщо Спільнота не зобов'яжеться скоротити площі оброблюваних земель щонайменше на п'ять мільйонів гектарів. Мансголт також зазначив, що рівень життя фермерів не покращився з моменту впровадження ССП, незважаючи на збільшення виробництва та постійне збільшення витрат Спільноти. Тому він запропонував реформувати та модернізувати методи виробництва, а також збільшити розміри малих ферм, які, на думку експертів Спільноти, рано чи пізно мали зникнути. Метою плану було заохотити майже п'ять мільйонів фермерів відмовитися від сільського господарства. Це дозволило б перерозподілити їхню землю та збільшити розмір сімейних ферм, що залишилися. Ферми вважалися життєздатними, якщо вони могли гарантувати своїм власникам середній річний дохід, порівнянний з доходом усіх інших працівників у регіоні. Окрім заходів професійної підготовки, Мансголт також передбачав програми соціального забезпечення, що покривали перепідготовку та достроковий вихід на пенсію. Нарешті, він закликав держави-члени обмежити пряму допомогу збитковим фермам.

Зіткнувшись зі зростаючою гнівною реакцією сільськогосподарської спільноти, Мансголт невдовзі був змушений скоротити обсяг деяких своїх пропозицій. Зрештою, план Мансголта був скорочений до лише трьох європейських директив, які у 1972 році стосувалися модернізації сільськогосподарських господарств, припинення певної сільськогосподарської діяльності та навчання фермерів.

Між Мансголтом і МакШеррі

Вражені провалом Мансголта, потенційні реформатори були здебільшого відсутні протягом 1970-х років, а пропозиції щодо реформ були рідкісними. Система під назвою «Агрогроші» була запроваджена в рамках молодого проєкту ЄВС, але була визнана провальною і не стимулювала подальших реформ.

1980-ті роки стали десятиліттям, коли відбулися перші справжні реформи ССП, що передвіщали подальший розвиток з 1992 року. Вплив сільськогосподарського блоку зменшився, і разом з ним реформатори набули сміливості. Екологи отримали велику підтримку в реформуванні ССП, але саме фінансові питання зрештою схилили чашу терезів: через величезне перевиробництво ССП ставала дорогою та марнотратною. У 1984 році було запроваджено квоту на виробництво молочних продуктів, а в 1988 році — обмеження витрат ЄС на фермерів. Однак, основа ССП залишалася незмінною, і лише у 1992 році реформатори ССП почали серйозно працювати.

Сучасні реформи

Поточні питання реформування сільського господарства ЄС включають: зниження цін, забезпечення безпеки та якості харчових продуктів, а також гарантування стабільності доходів фермерів. Інші питання – забруднення довкілля, добробут тварин та пошук альтернативних можливостей отримання доходу для фермерів. Деякі з цих питань є відповідальністю держав-членів.

Реформи МакШеррі (1992)

У 1992 році були створені реформи МакШаррі (названі на честь європейського комісара з питань сільського господарства Рея МакШаррі), щоб обмежити зростання виробництва, водночас адаптуючись до тенденції до більш вільного сільськогосподарського ринку. Реформи зменшили рівні підтримки на 29% для зернових і на 16% для яловичини. Вони також створили виплати за «вилучення» земель з виробництва, виплати для обмеження рівня поголів'я худоби та запровадили заходи щодо стимулювання виходу на пенсію та лісорозведення.

З часу реформ МакШаррі ціни на зернові наблизилися до рівноважного рівня, спостерігається більша прозорість у витратах на підтримку сільського господарства, і розпочалося «розділення» підтримки доходів від підтримки виробництва. Однак пов'язана з цим адміністративна складність вважалася такою, що сприяє шахрайству, а пов'язані з цим проблеми ССП були далекі від виправлення.

Одним із факторів, що сприяли реформам 1992 року, була необхідність досягти угоди із зовнішніми торговельними партнерами ЄС на Уругвайському раунді переговорів Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ) щодо сільськогосподарських субсидій.

Порядок денний 2000 (1999)

Реформи «Порядку денного 2000» розділили ССП на два «стовпи»: підтримку виробництва та розвиток сільської місцевості. Було запроваджено кілька заходів розвитку сільських районів, включаючи диверсифікацію, створення груп виробників та підтримку молодих фермерів. Агроекологічні схеми стали обов'язковими для кожної держави-члена. Ціни ринкової підтримки на зернові, молоко та молочні продукти, а також яловичину та телятину були поетапно знижені, тоді як прямі пов'язані виплати фермерам були збільшені. Виплати на основні сільськогосподарські культури, такі як зернові та олійні, були гармонізовані.

Введення євро у 1999 році також поклало край використанню «зелених» обмінних курсів, таких як зелений фунт.

Звіт Європейської комісії та роз'єднання (2003)

У звіті 2003 року, підготовленому на замовлення Європейської комісії групою експертів під керівництвом бельгійського економіста Андре Сапіра, зазначалося, що структура бюджету є «історичним пережитком». У звіті пропонувалося переглянути політику ЄС, перенаправивши витрати на заходи, спрямовані на збільшення створення багатства та згуртованості ЄС. Оскільки значна частина бюджету наразі витрачається на сільське господарство, і перспективи його збільшення невеликі, це вимагатиме скорочення витрат на ССП. Звіт значною мірою стосувався обговорення альтернативних заходів, більш корисних для ЄС, а не обговорення ССП, але також пропонував, що допомога фермерам буде ефективніше надаватися країнами-членами на індивідуальній основі.

Висновки звіту були значною мірою проігноровані. Натомість витрати ССП залишалися в компетенції ЄС, а Франція очолила зусилля щодо узгодження фіксованого порядку витрат ССП, який не змінюватиметься до 2012 року. Це стало можливим завдяки попередній домовленості з Німеччиною. Саме цю угоду Велика Британія наразі хоче бачити знову відкритою, як у своїх зусиллях щодо захисту позиції Сполученого Королівства щодо британської знижки, так і враховуючи те, що Сполучене Королівство виступало за зниження бар'єрів для входу на ринок для країн, що розвиваються, які є експортерами сільськогосподарської продукції.

26 червня 2003 року міністри сільського господарства ЄС ухвалили фундаментальну реформу ССП, засновану на «відокремленні» субсидій від певних культур. (Держави-члени могли вирішити зберегти обмежений обсяг специфічних субсидій.) Нові «єдині сільськогосподарські виплати» підлягали умовам «перехресного дотримання», що стосуються стандартів охорони довкілля, безпеки харчових продуктів та добробуту тварин. Багато з них вже були або рекомендаціями щодо належної практики, або окремими правовими вимогами, що регулюють сільськогосподарську діяльність. Метою було виділити більше коштів на програми якості довкілля або добробуту тварин. Політолог Пітер Недерґаард проаналізував реформу 2003 року на основі теорії раціонального вибору та заявив, що «для того, щоб отримати адекватне пояснення, необхідно надати звіт про політичне підприємництво з боку комісара Франца Фішлера».

Деталі схеми в кожній країні-члені могли змінюватися залежно від планів, опублікованих ЄС. В Англії Схема єдиного платежу передбачала єдину фіксовану виплату у розмірі близько 230 фунтів стерлінгів за гектар для підтримки землі в оброблюваному стані. У Шотландії платежі базувалися на історичній основі та могли значно відрізнятися. Ця схема дозволяла набагато ширше невиробниче використання землі, яке все ще могло отримувати екологічний елемент підтримки. Додаткові платежі були доступні, якщо земля управлялася встановленим екологічним чином.

Загальний обсяг субсидій у бюджетах ЄС та національних бюджетах був обмежений. Це запобігло необхідності витрачати на ССП більше, ніж передбачено його обмеженим бюджетом.

Реформи набули чинності у 2004–2005 роках. (Держави-члени могли подати заявку на перехідний період, відкладаючи реформу у своїй країні до 2007 року та поетапно впроваджуючи реформи до 2012 року)

Реформа цукрового режиму (2005–2006)

Однією з культур, що субсидувалася ССП, був цукор, вироблений з цукрового буряка; ЄС був найбільшим виробником цукрового буряка у світі, з річним виробництвом 17 мільйонів метричних тонн у 2017 році. Це порівняно з рівнями виробництва Бразилії та Індії, двох найбільших виробників цукру з цукрової тростини.

Цукор мав бути включений до реформи МакШеррі 1992 року або до рішень Порядку денного 2000 1999 року; цукор також підлягав поетапному впровадженню (до 2009 року) в рамках торговельної угоди «Усе, крім зброї», яка надавала найменш розвиненим країнам безмитний доступ до ринку. Станом на 21 лютого 2006 року ЄС вирішив знизити гарантовану ціну на цукор на 36% протягом чотирьох років, починаючи з 2006 року. Прогнозувалося, що європейське виробництво різко скоротиться. За даними ЄС, це була перша серйозна реформа цукру в рамках ССП за 40 років. Згідно з Протоколом про цукор до Ломейської конвенції, дев'ятнадцять країн АКТБ експортують цукор до ЄС і зазнають впливу зниження цін на ринку ЄС.

Ці пропозиції були надані після рішення Апеляційного органу СОТ, який 28 квітня 2005 року здебільшого підтримав початкове рішення проти режиму ЄС щодо цукру.

ЄС скасував квоти на цукор у вересні 2017 року.

Пакет реформ 2014 року

У 2010 році Європейська комісія обговорювала наступну реформу ССП, яка мала б збігтися з наступним пакетом фінансових перспектив, починаючи з 2014 року. Комісар з питань сільського господарства та розвитку сільських районів Дачіан Чолош окреслив сім основних викликів, які має вирішити майбутня ССП: виробництво продуктів харчування, глобалізація, довкілля, економічні питання, територіальний підхід, різноманітність та спрощення. Серед причин для планів реформ були:

• необхідність реагувати на економічні, екологічні та територіальні проблеми, з якими стикаються сільськогосподарські та сільські райони сьогодні та в майбутньому, і таким чином краще узгоджувати ССП зі стратегією «Європа 2020» для розумного, сталого та інклюзивного зростання.
• необхідність зробити політику більш ефективною та результативною, а також її подальше спрощення, зберігаючи при цьому надійне фінансове управління та контрольованість
• зробити підтримку ССП більш справедливою та збалансованою між державами-членами та фермерами, а також краще орієнтованою на активних фермерів.

Комісія розпочала процес реформування ССП з широких публічних дебатів щодо майбутнього ССП у період з квітня по червень 2010 року, після чого в липні 2010 року відбулася публічна конференція, в якій взяли участь близько 600 осіб. Метою дебатів було залучення різних верств суспільства до участі. «Спільна сільськогосподарська політика — це не лише питання для експертів. Це політика для всіх європейців», — сказав комісар Чолош. На основі широких публічних дебатів 18 листопада 2010 року Комісія представила Повідомлення «ССП до 2020 року». У Повідомленні було окреслено три варіанти майбутньої ССП та розпочато консультації з іншими установами та зацікавленими сторонами. Було отримано понад 500 пропозицій, 44% з яких надійшли від сільськогосподарського та переробного секторів. Ці пропозиції є невід'ємною частиною Оцінки впливу законодавчих пропозицій. Оцінка впливу оцінює альтернативні сценарії розвитку політики на основі широкого кількісного та якісного аналізу.

12 жовтня 2011 року Комісія представила низку правових пропозицій щодо реформування спільної сільськогосподарської політики (ССП) після 2013 року. Її заявленою метою є гарантування європейським громадянам виробництва здорових та якісних продуктів харчування, одночасно зберігаючи довкілля. Згідно з пропозицією, три загальні цілі майбутньої ССП: «Життєздатне виробництво продуктів харчування», «Стале управління природними ресурсами» та «Збалансований територіальний розвиток», які безпосередньо реагують на проблеми економічного, екологічного та територіального балансу, визначені в Повідомленні, та які керують запропонованими змінами до інструментів ССП.

Лісабонський договір, який набрав чинності 1 грудня 2009 року, розширив законодавчі повноваження Європейського парламенту з питань сільського господарства, причому ЄП приймає рішення разом з Радою за процедурою, відомою як процедура спільного рішення. Вперше обидві інституції (Європейський парламент та Рада) на рівних засадах приймали рішення щодо нового пакету законодавчих актів щодо сільського господарства. Європейський парламент та Рада обговорили текст. Схвалення різних регламентів та імплементаційних актів було отримано до середини 2013 року. 26 червня 2013 року було досягнуто згоди між Європейською комісією, Радою та Європейським парламентом щодо нової ССП. Реформа ССП набула чинності з 1 січня 2014 року.

Нова схема прямих виплат

Прямі платежі сприяють збереженню сільського господарства на всій території ЄС, підтримуючи та стабілізуючи доходи фермерів, тим самим забезпечуючи довгострокову економічну життєздатність ферм та роблячи їх менш вразливими до коливань цін. Вони також забезпечують основні суспільні блага завдяки зв'язку з перехресним дотриманням вимог.

Ці правові пропозиції спрямовані на відхід від різних систем Схеми єдиних платежів у ЄС-15 (яка дозволяє використовувати історичні посилання або платіж на гектар, або «гібридне» поєднання обох) та Схеми єдиних платежів за площею (SAPS) у більшості країн ЄС-12, після 2013 року застосовуватиметься нова «Схема базових платежів». Це підлягатиме «перехресній відповідності» (дотриманню певних правил охорони довкілля, добробуту тварин та інших), як і зараз, хоча існують різні спрощення чинної вимоги. Це має на меті значно зменшити розбіжності між рівнями платежів, отриманих між фермерами, між регіонами та між державами-членами. Усі держави-члени будуть зобов'язані перейти до єдиного платежу на гектар на національному або регіональному рівні до початку 2019 року. Відповідно до пропозицій Комісії в рамках Багаторічної фінансової програми, національні конверти для прямих платежів будуть скориговані таким чином, щоб ті, хто отримує менше 90% середнього платежу на гектар по ЄС, отримували більше. Розрив між передбаченими наразі сумами та 90% середнього показника по ЄС-27 зменшується на третину.

Реформа прямих платежів мала на меті зробити їх кращими з огляду на:

• «Озеленення»: Законодавчі пропозиції пропонують нові концепції. Серед них — «озеленення» прямих платежів. Для зміцнення екологічної сталості сільського господарства та активізації зусиль фермерів Комісія пропонує витрачати 30% прямих платежів спеціально на покращення використання природних ресурсів. Фермери будуть зобов’язані дотримуватися певних критеріїв, таких як диверсифікація сільськогосподарських культур, підтримка постійних пасовищ, збереження екологічних водойм та ландшафтів.
• Молоді фермери: Щоб залучити молодих людей (віком до 40 років) до фермерського бізнесу, Комісія пропонує збільшити базовий платіж для молодих фермерів-нових учасників на додаткові 25% протягом перших 5 років після початку діяльності.
• Дрібні фермери: Будь-який фермер, який бажає взяти участь у Схемі для дрібних фермерів, отримуватиме щорічну виплату, встановлену державою-членом, у розмірі від 500 до 1000 євро, незалежно від розміру ферми. (Ця сума буде пов'язана або із середньою виплатою на одного бенефіціара, або із середньою національною виплатою на гектар за 3 га). Учасники зіткнуться з менш суворими вимогами перехресної відповідності та будуть звільнені від озеленення.
• Активні фермери: Це нове визначення має на меті виключити виплати заявникам, які не здійснюють реальної або відчутної сільськогосподарської діяльності на своїх землях. Комісія пропонує, щоб виплати не надавалися заявникам, чиї прямі виплати за ССП становлять менше 5% від загальних надходжень від усієї несільськогосподарської діяльності. Це не стосується фермерів, які отримують менше 5000 євро прямих виплат.
• «Обмеження»: Восени 2007 року повідомлялося, що Європейська Комісія розглядає пропозицію обмежити субсидії окремим землевласникам та фермерським господарствам приблизно до 300 000 фунтів стерлінгів. Деякі фермерські господарства та великі маєтки у Сполученому Королівстві постраждали, оскільки понад 20 ферм/маєтків отримують від ЄС 500 000 фунтів стерлінгів або більше. Подібні спроби були невдалими в минулому та зустрічали опір у Сполученому Королівстві з боку двох сильних лобістських організацій. Німеччина, де досі існували великі колективні господарства на території колишньої Східної Німеччини, також рішуче виступала проти змін, що рекламувалися як «реформи». Повідомлялося, що пропозицію було подано на консультацію з державами-членами ЄС 20 листопада 2007 року. В остаточно прийнятих правилах сума підтримки, яку може отримати будь-яке окреме фермерське господарство, буде обмежена 300 000 євро на рік. Однак, щоб врахувати зайнятість, господарство може відрахувати витрати на заробітну плату за попередній рік (включаючи податки та внески на соціальне страхування) до застосування цих знижок. «Зекономлені» кошти будуть перераховані до бюджету на розвиток сільських районів у відповідній країні.
• Перехресне дотримання вимог: Усі платежі, як і раніше, будуть пов’язані з дотриманням низки базових вимог, що стосуються довкілля, добробуту тварин та здоров’я рослин і тварин. Однак перехресне дотримання вимог буде значно спрощено.

Див. також

• Регламент про прямі виплати фермерам
• Соціальна політика Європейського Союзу

• Спільна рибальська політика
• Рада з питань сільського господарства та рибальства (Рада Європейського Союзу)
• Генеральний директорат з питань сільського господарства та розвитку сільських територій
• Європейський комісар з питань сільського господарства та продовольства
• Комітет Європейського парламенту з питань сільського господарства та сільського розвитку
• Угода про асоціацію з Європейським Союзом
• Система підтримки прийняття рішень щодо розподілу земельних ділянок
• Іспанський фонд сільськогосподарських гарантій
• Географічні позначення та традиційні продукти в Європейському Союзі
• Законопроєкт про фермерство Сполучених Штатів – американський еквівалент

Література

• В. П. Клочко Єдина сільськогосподарська політика країн ЄС // Українська дипломатична енциклопедія: У 2-х т. / Редкол.: Л. В. Губерський (голова) та ін. — К.: Знання України, 2004. — Т. 1. — 760 с. — ISBN 966-316-039-Х.

• Akrill, Robert, The Common Agricultural Policy (Sheffield: Sheffield Academic Press, 2000).
• European Commission. Agriculture. The EU's common agricultural policy (CAP): for our food, for our countryside, for our environment. Процитовано 10 липня 2018.
• Fennell, Rosemary, The Common Agricultural Policy of the European Community (London: HarperCollins, 1979; 2nd. ed. Wiley-Blackwell, 1988).
• Grant, Wyn, The Common Agricultural Policy (London: Palgrave Macmillan, 1997).
• Harris, Simon and Swinbank, Alan and Wilkinson, Guy, The Food and Farm Policies of the European Community (Chichester: John Wiley & Sons, 1983).
• Katsarova, Ivana. Common Agricultural Policy after 2013: What will change (PDF). Library Briefing. Library of the European Parliament. Процитовано 18 грудня 2013.
• Knudson, Ann-Christina L., Farmers on Welfare: The Making of Europe's Common Agricultural Policy (Cornell University Press, 2009).
• Neville-Rofle, Edmund, The Politics of Agriculture in the European Community (Policy Studies Institute, European Centre, 1984).
• The reform of the CAP. 1987–1997 The European Union in a Europe in the throes of change. CVCE – Virtual Resource Centre for Knowledge about Europe (Previously European Navigator). Процитовано 18 грудня 2013.
• rpa.gov.uk past and present UK subsidy schemes
• Reforming Agricultural Support. Future Agricultural Support for Scotland: 2013 CAP reform from a Scottish perspective. The James Hutton Institute. Процитовано 18 грудня 2013.

Думки

• EU Report on effects of expansion of the EU on farm production
• A public health point of view on CAP
• CAP Reform Debate: Commissioner Cioloş vs Paolo De Castro MEP
• New Zealand's hardy farm spirit from BBC correspondent John Pickford
• Green and Pleasant Land
• CAP Health Check [Архівовано 30 December 2020 у Wayback Machine.] CAP reform: Analysis and opinion from European researchers, academics and policy-makers
• Is the EU CAP boosting deforestation? Some background info on why the EU is lacking creditability in case of its programs to combat deforestation and illegal logging
• Nedergaard, Peter; Lynggaard, Kennet (Травень 2009). The logic of policy development: lessons learned from reform and routine within the CAP 1980–2003. Journal of European Integration. Taylor and Francis. 31 (3): 291—309. doi:10.1080/07036330902782147. S2CID 154523102.

Посилання

• The CAP reform, Council of the European Union
• Farmsubsidy.org. Searchable database of the recipients of CAP subsidies, using data obtained by access to information requests to EU member state governments. EU Transparency.org. Архів оригіналу за 29 червня 2015. Процитовано 18 грудня 2013.
• Archival Sources relating to the history of the Common Agricultural Policy can be consulted at the Historical Archives of the European Union in Florence
• Statistics on CAP objectives published by the European Commission
• Ec.europa.eu
• Enrd.ec.europa.eu
• Ec.europa.eu
• Google Books
• Delorsinstitute.eu
• Adjusting the CAP for new EU members: Lessons from previous enlargements